Beerput bij Gemeente Amsterdam - de e-mail (1)

Nadat 925 de beerput bij de Gemeente Amsterdam opentrok, meldden zich tientallen tipgevers. Hieronder de onverkorte en ongecensureerde e-mail van één van hen. Lees even mee, dan weet u direct waarom er nog veel meer geld weg is dan wij eerder constateerden.

Beste,

Ik heb (onder andere) tussen 1998 en 2005 gewerkt bij een gemeentelijke instelling, en stadsdeel, en bij ander(e) organisatie(s) waar de genoemde problemen in sterke mate voorkomen. Mijn indruk was dat deze problemen dus gemeentebreed zijn, en dat was mijn reden om een bericht naar jullie off-the-record box te sturen.

Ik kan niet zeggen welk stadsdeel dit is, want daarmee kan mijn identiteit worden achterhaald. Omdat 1) ik deze problemen jaren geleden al heb aangekaart in een persoonlijke brandbrief aan de burgermeester (toen nog Cohen) waar nooit een reactie op is gekomen en 2) omdat duidelijk blijkt dat de gemeente de zeer negatieve opmerkingen van de accountant met bedenkelijk knip-en plakwerk van haar eigen website heeft verwijderd, en jullie hinderen bij het opvragen van deze informatie, heb ik sterk de indruk dat de gemeente niet op klokkenluiders zit te wachten.

Wat me in mijn werk opviel is dat ambtenaren geen respect hebben voor de aanbestedingsregels. Ik heb een directe collega gezien, die verantwoordelijk was voor het beheer van een groot stuk groen in de stad, zeg een bekend park. Van tijd tot tijd moet er groot onderhoud worden gepleegd om het niet in een oerwoud te laten veranderen. Het snoeien van zeer grote bomen is daarbij een specialistisch werk waar je een opleiding en certificering voor moet hebben (vanwege de kans op ongelukken door werken op grote hoogte), waardoor het aantal bedrijven dat dit doet beperkt is.

Elke keer als de noodzaak voor onderhoud (en een externe opdrachtnemer) opdook, koos één collega die daar verantwoordelijk voor was (noem hem Piet) het bedrijf dat de opdracht kreeg. Piet werkt echter 50%, in de ochtend, want in de middag heeft hij een bedrijf in: juist. Aan het eind van de ochtend stuurt hij een fax met de opdracht naar het bedrijf waar de keuze op is gevallen, waarna vervolgens naar huis gaat en daar, tot zijn blijdschap, een mooie opdracht voor zijn snoeibedrijf in de fax aantreft.

Dit voorbeeld is maar beperkt van omvang (hoewel het steeds om meer dan tienduizend euro bij slechts een persoon gaat) maar het geeft aan dat de interne controle bij de gemeente niet op orde is: het zou niet mogelijk moeten zijn, of een collega zou hem achteraf op de vingers moeten tikken. Wethouder Asscher gaf in de reactie op het eerdere stuk aan dat er niet gesteld mag worden dat de problemen ook beteken dat er geld weg is, maar daar heeft hij het helemaal mis, en wel om de volgende reden.

Bij een accountantscontrole beschouwt de accountant eerst de processen en controles zoals die in de organisatie aanwezig zijn (bijvoorbeeld: mag Piet geld naar zichzelf overmaken?), waarna de vervolgstappen worden gekozen. Als die controles WEL bewezen op orde zijn, volstaat de rest van de accountantscontrole met een zeer beperkte steekproefsgewijze controle van facturen en betalingen etc. Immers, als het systeem zo is ingericht dat er geen fouten KUNNEN voorkomen, en dat heb je geconstateerd, dan heeft het vervolgens geen nut om nog op zoek te gaan naar individuele fouten. Voor zowel de accountant als gemeente is dit de wenselijke uitkomst, omdat de accountant dan maar zeer beperkte controles hoeft uit te voeren, het betreffende onderdeel en betrokken wethouder zich op de borst kunnen kloppen voor de goede staat van de interne organisatie en het hele proces snel is afgerond. Deze situatie heet control testing

De controles kunnen ook NIET op orde zijn. Een voorbeeld is het DWI, dat uitkeringen verstrekte aan Amsterdammers, maar van een substantieel deel van de ontvangers geen dossiers bleek te hebben. Slordig, op zijn minst, maar met zo een administratieve chaos kun je als directeur dus nooit een goede inschatting maken van de omvang van eventuele fraude met uitkeringen. In deze situatie moet de accountant erkennen dat de directie van de dienst niet in staat is om correcte cijfers aan te leveren, en moet de accountant eigenlijk de hele administratie narekenen, voordat hij er een oordeel over kan vellen. Deze onwenselijke situatie heet inhoudelijk testen.

Als de accountant de interne controle van bijvoorbeeld de dienst uitkeringen afkeurt, heeft dat vervelende gevolgen. Het veroorzaakt een enorme berg werk, want alles moet worden nagerekend. De meeste accountants zullen deze capaciteit ook niet ineens voorhanden hebben. Daarnaast veroorzaakt het wrijving tussen de accountant zijn klant, want alle extra uren die de controlerende accountant moet schrijven om alles na te rekenen worden wel bij die klant in rekening gebracht. Dit kan de relatie tussen de accountant en zijn klant verslechteren. Bij de gemeente accountant, maar ook bij publieke accountants zoals PWC, Deloitte etc, bestaat dit risico en het kan ertoe leiden dat de controlerende accountant een oogje toeknijpt als hij bij de controle op iets vervelends stuit.

Bij publieke accountants bestaat er echter een mechanisme om dit probleem op te vangen. Als de accountant misstanden ontdekt waardoor hij de jaarrekening moet afkeuren (of op zijn minst inhoudelijk moet testen), en hij negeert deze onder druk van zijn klant, dan bestaat het risico dat de accountant zelf wordt aangeklaagd door beleggers, als ze ontdekken dat deze niet kritisch genoeg was. Dit is gebeurd in het Enron-schandaal, waar de controlerend accountant, Andersen, uiteindelijk zelf failliet is gegaan door aanrekenbare fouten. Dit is dus een reële bedreiging voor accountants, en voorkomt dat ze te zacht zijn voor klanten waar ze commercieel van afhankelijk zijn.

Bij de gemeente bestaat dit risico niet. De gemeentelijke accountant, ACAM, krijgt altijd en per definitie de opdracht om alle andere onderdelen te publiceren, hoe goed of slecht de relatie met de andere diensten ook is. Maar omdat de gemeente geen aandeelhouders heeft die naar de rechter stappen als hun belegging is verdwenen onder toeziend ook van een softe accountant, bestaat er voor ACAM nooit het risico dat ze op hun oordeel worden aangesproken. Daarnaast werken bij ACAM niet de slimste en beste accountants, en daar bestaat ook de instelling dat men liever voor vijf uur klaar is, dan dat men nog een paar uur gaat overwerken om de onderste steen boven te krijgen. Bovendien is ACAM een soort leerschool voor andere gemeentelijke instellingen, waar accountants naar kunnen doorstromen na een aantal jaren controlewerk. Dit belemmert een kritische houding naar toekomstige collega’s.

Ik heb zelf gezien dat de controleurs, maar ook medewerkers van de onderdelen zelf, zeer negatieve informatie hebben weggemoffeld. Stukken in dossiers van lagere medewerkers, waar duidelijk uit bleek dat de administratie van een onderdeel zeer slecht georganiseerd was, werden niet gebruikt in de keuze van inhoudelijk of controle-testen.

Was dat wel gebeurd, dan was de gerapporteerde schade veel groter geweest. Neem het DWI, dat voor 200 miljoen aan uitkeringen verstrekte zonder dat er een dossier was. De accountant heeft hier een beperkte steekproef uitgevoerd, wat op valt te maken uit de opmerking dat er van 9% van de OPGEVRAAGDE dossiers van uitkeringsklanten er geen dossier was. Bij zo een chaos moet de accountant de opdracht teruggeven, of vervolgens de HELE administratie narekenen. Was dat wel gebeurd, dan was er een veel grotere beerput opengetrokken. Voor ACAM was het echter beleid, om bij het ontdekken van dit soort fouten, door te gaan met een beperkte steekproef en niet te hard op de problemen in te gaan. Immers, waarom? De accountant is geen onhankelijk controleur, maar een integraal onderdeel en verlengstuk van het college zelf.

Houd hier rekening mee als je een bedrag leest in een stuk van ACAM of van de gemeente zelf. In de jaarrekening van de gemeente van 2011 staat dat een bedrag van 87 miljoen euro op onrechtmatige wijze is uitgegeven. Dit bedrag is echter vastgesteld door een accountant van matige kwaliteit, die geen belang heeft bij een zo correct mogelijke weergave van de werkelijkheid, en die nooit tot de bodem zal gaan om alle fouten te ontdekken (dus een volledige, inhoudelijke controle). Daarom is het werkelijke bedrag veel hoger.

Het probleem van het misbruik van de aanbestedingsregels wordt namelijk al in 2004 opgemerkt door de accountant. Ik heb ook zelf gezien hoe bij grote projecten één directeur zowel de opdracht gunde aan een (mogelijk bevriend) bedrijf, alsmede de voortgang beoordeelde en de betalingen aan dit bedrijf accordeerde. Een zeer vreemde belangenverstrengeling die bij een correct opgezette interne controle niet bestaat. In 2011 lezen we echter dat dit probleem nog steeds wordt opgemerkt, voor 87 miljoen euro. Kennelijk is het college er in die 7 jaar niet in geslaagd om het probleem onmogelijk te maken met controles, anders had het bedrag op 0 euro gestaan. Het kan dus nog steeds, en omdat het kan gebeurt het, en naar alle waarschijnlijkheid voor grotere bedragen dan de accountant in zijn beperkte steekproeven opmerkt.

Als Asscher zegt dat er geen bedragen missen bij de gemeente, dan moet hij zich realiseren dat hij vertrouwt op een accountant die stelselmatig redenen om diep en inhoudelijk te testen, negeert, maar die desondanks continue grove overtredingen van de aanbestedingsregels aantreft voor enorme bedragen. Daarover rept hij bij AT5 met geen woord. Verder gaat hij er niet inhoudelijk op in hoe het mogelijk is dat de gemeente een verlies maakt van 73% op een investering in de Zuidas van 350 miljoen, in hetzelfde jaar dat het project is gestart.

Mijn volgend advies is om eens te duiken in de wereld van het aanbesteden, bijvoorbeeld van grote (bouw)projecten. Als alle regels correct worden nageleefd, zal er geen vuiltje aan de lucht zijn, toch? Verdiep je eens in het gedoe rond de metrotunnel, die bijna elk jaar dicht gaat voor achterstallig onderhoud (hoe vaak kan dat bestaan), en waarbij de tunnel vorig jaar in de zomer is afgesloten en weer is opengegaan zonder dat er ook echt werkzaamheden zijn uitgevoerd. Als er geen werk is uitgevoerd, dan mag ik toch hopen dat het de belastingbetaler ook geen geld heeft gekost?

Met vriendelijke groet,

Mr. X